国务院办公厅6月5日正式发布了《关于加强监管防范风险促进私募投资基金高质量发展的指导意见》（下称《指导意见》）。

“本次《指导意见》是国务院层面首个私募基金专项纲领，标志着行业从‘被动合规’迈向‘主动治理’。”招商基金首席经济学家李湛对第一财经表示，此次发文将构建起“行政监管为主、自律管理为辅”的系统化架构，补齐央地协同不足的短板。

二十届三中全会和“十五五”规划均就优化私募基金行业监管模式，发挥私募基金在赋能科技创新、新兴产业培育与传统产业转型升级方面的作用作出了战略部署。

目前，私募股权、创投基金已成为耐心资本、创新资本的重要代表，但行业大而不强，募资结构失衡，部分国资基金偏离功能定位，募投管退各环节均有短板等问题仍然突出。

针对地方政府投资基金，《指导意见》要求各地，已有同类基金的原则上不得新设，推动存量同类基金整合；针对国有企业投资基金，《指导意见》明确严把入口关，坚决制止滥设，并推动运作低效基金整合重组。

“这直接切中了当前股权投资市场的结构性痛点。”李湛告诉记者，随着民营资本出资有所减少，国资已成最主要的“水源”，但部分资金出现了“功能异化”——各地县区设基金导致同质化内卷，部分国企基金因考核短期化而偏离“投早投小”初心。

在他看来，《指导意见》意在通过“严控新设、存量整合、压实责任”，防止国资基金沦为地方隐性债务工具或低效产能载体，倒逼其回归引导产业升级的本源。

从“铺摊子”转向“提效能”

国务院办公厅此次发文，有明确目标和问题导向。

《指导意见》开篇即提出，针对私募基金行业准入机制有待完善、监管不到位、制度不健全、部际央地协调配合不足、部分政府投资基金和国有企业投资基金出资人责任落实不到位，以及部分私募基金成为违法犯罪、新型腐败和隐性腐败工具等问题，构建加强监管、防范风险的制度体系和长效机制，推动行业在规范中发展、在发展中提升。

针对政府投资基金，要求加强预算管理、绩效管理、国有资产管理和信息统计，强化政府投资基金信用建设和信用信息登记，加强对基金投向的指导评价，加强对政府投资基金运行情况的监测，防止偏离功能定位。

同时，进一步明确政府投资基金登记备案要求，依法依规开展监管。地方须加强对本地区政府投资基金的统筹管理，已有同类基金的原则上不得新设，推动存量同类基金整合。县级以上地方人民政府按照“谁发起，谁批准，谁负责”的原则，切实履行管理职责，督促政府投资基金规范运作。

针对国有企业投资基金，《指导意见》提出，要统筹布局规划，督促基金聚焦主责主业、坚守功能定位，强化对国有企业投资基金投向的指导评价；严把入口关，坚决制止滥设国有企业投资基金，推动运作低效基金整合重组；压实国有企业主体责任，督促国有企业投资基金管理人切实遵守私募基金监管规则，建立健全符合国有企业投资基金规律的运营模式，防止失管失控和国有资产流失，严格选任高级管理人员，不得任用纳入私募基金行业黑名单的人员，严格执行任职回避规定。

同时，国有企业建立完善全流程信息化管理系统，加强对底层项目和资产的穿透管理，规范基金投向、退出管理等，并建立健全以长期经营业绩和功能作用发挥为导向的激励约束制度。

“预计文件落地后，行业格局将呈现‘扶优限劣’的分化态势——国资基金将从‘铺摊子’转向‘提效能’，省级统筹整合成为常态；资金端将进一步向‘投硬科技’的‘真创投’集中，而依赖监管套利的通道型机构将出局。”李湛说。

聚焦薄弱环节，回归支持创新升级本源

国资基金在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面扮演重要角色。

6月5日召开的国务院常务会议强调，加快推进新型工业化，前瞻布局未来产业。其中也提到，要完善支持政策，发挥好政府投资基金等引导作用，建立投入增长和风险分担机制。

《指导意见》发布次日，证监会主席吴清在中国证券投资基金业协会第四届会员代表大会上，再次强调基金行业的时代使命。“以人工智能为代表的全球新一轮科技革命和产业变革加快突破，亟需构建更加适配的金融服务体系，更好促进科技、产业、资本高水平循环。”他表示，作为现代金融体系的重要参与者和践行者，我国基金行业肩负着时代赋予的重任，面临重要战略机遇。

吴清称，“十五五”时期，我国经济加快转型升级、提质增效，新兴产业和未来产业蓬勃发展、势头强劲，迫切需要资本支持，同时也必将为基金行业发展提供丰富投资标的。

上海交通大学上海高级金融学院副教授李楠对第一财经表示，政府引导基金和国有企业投资基金不同于市场机构，不仅应该严格遵守制度约束、规则限制，更要树立正确的价值观。

“资本天生逐利，但国资基金投资的目的更应该有所侧重。”李楠称，一是投资于实际创造价值的实体经济；二是投资于地方产业结构的弱点和短板，帮助地方产业结构发挥潜力；三是要投资新质生产力的话，建议投资于促进新质生产力的社会基础产业，防范风险的同时，规避代理人的道德风险。

事实上，2025年1月发布的《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》曾经对政府投资基金的定位给出过明确限定——聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。

按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。

产业投资类基金要在产业发展方面发挥引领带动作用，围绕完善现代化产业体系，支持改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、布局建设未来产业，重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目，推动提升产业链供应链韧性和安全水平，打造具有国际竞争力的产业集群。

创业投资类基金要围绕发展新质生产力，支持科技创新，着力投早、投小、投长期、投硬科技，推动加快实现高水平科技自立自强，提升自主创新能力和关键核心技术攻关能力，解决重点关键领域“卡脖子”难题。

李湛提出，推动国资基金发挥作用，当前需要重点从三方面发力。一是细化容错机制，国资监管部门应尽快出台区别于传统国企的长周期考核细则，明确“允许失败”的边界，解决“不敢投”难题；二是强化科技赋能，打破数据孤岛，确保穿透式监管落地；三是疏通退出堵点，在优化IPO政策的同时，大力推广S基金（二级市场基金）试点，以此形成“募投管退”的良性循环，真正激发资本支持科技创新的活力。

吴清也提到，监管部门和自律机构将与有关方面一道，进一步完善配套支持政策，积极支持国资基金健全容错机制、优化考核标准，更好与社会资本优势互补，促进养老金、保险资金、AIC机构（金融资产投资公司）等加大股权投资力度，多渠道完善基金退出安排，加力促进畅通募投管退循环。